Les logiques et contradictions à l’œuvre dans les recompositions territoriales suisses contemporaines
Résumé de la contribution de Frédéric Giraut, Université de Genève, 29 juin 2017
La Suisse est le lieu de débats récurrents autour d’une bien étrange expérience, la lente et progressive réforme de ses cartes administratives et politiques, municipales et cantonales. Celles-ci sont encore largement héritées de compromis historiques révolus et renvoient à une fonctionnalité prémétropolitaine. Cependant, en suivant la foule de projets de fusions de communes ou de cantons, on remarque que les échecs restent plus nombreux que les succès et ce dans des situations fort différentes, qui vont des agglomérations jusqu’aux confins.
Sont invoqués l’attachement fort à des territorialités historiques, soit la dimension patrimoniale, mais aussi un certain pragmatisme, voire de l’égoïsme de la part des communes ou des cantons nantis et attractifs qui, en termes fiscaux, auraient plus à perdre qu’à gagner. Il faut enfin prendre en compte l’émergence de politiques publiques favorisant désormais des recompositions par projet : politique des agglomérations ; nouvelle politique régionale ; parcs naturels régionaux, et si l’on ajoute les diverses associations intercantonales à géométrie variable, une bonne partie des raisons du mariage serait déjà acquise avec ces concubinages. Donc, des raisons conjoncturelles liées à l’offre en politiques publiques d’une part, et des réflexes ataviques d’autre part expliqueraient le décalage relatif entre la nécessité de reformer les cartes administratives et les résistances que ce mouvement rencontre.
Ces explications ne doivent cependant pas nous faire renoncer à une lecture plus universelle de ces processus. Quelques tendances générales sont également à l’œuvre dans le grand jeu suisse des recompositions territoriales. Parmi celles-ci, notons-en deux : l’une qui fonctionnerait comme un frein et l’autre qui serait un moteur des recompositions. Du côté de l’attachement à la fragmentation communale, au-delà des réticences au partage et à la perte d’identité locale, il faut invoquer la doctrine du public choice. Elle postule les effets bénéfiques de la concurrence entre les gouvernements locaux au sein des agglomérations. Elle est fondée aux États-Unis sur le postulat de mobilités résidentielles et productives qui permettent aux acteurs de « voter avec leurs pieds », c’est-à-dire de déménager vers les collectivités locales menant les politiques qui leur conviennent le mieux en termes de production et de gestion de biens publics. Cette doctrine est assez étrangère au débat public européen. En effet, en Europe la mobilité intra-urbaine des résidents et des entreprises est limitée par la nature même de la ville et son épaisseur historique, aussi les élus s’opposent-ils sur les questions de solidarité, de redistribution, de fiscalité et de planification, mais conviennent généralement de l’intérêt des économies d’échelle et de la coopération appliquée à la gestion des services. En Suisse, même si la doctrine du public choice n’est pas directement invoquée, la culture de la concurrence fiscale entre cantons basée sur la mobilité des contribuables internationaux est bien ancrée et est invoquée dans les débats municipaux pour s’opposer aux arguments favorables à la constitution de gouvernements d’agglomération intégrés.
Du côté des moteurs des revendications territoriales, on peut invoquer ici le positionnement paradoxal des villes moyennes dans le cadre de la mondialisation. Ces villes et les coalitions d’acteurs économiques et politiques qui les soutiennent semblent aujourd’hui prêtes, un peu partout, à se tailler de vastes arrière-pays, quitte à accroître leurs charges. Il s’agit là d’un mouvement de « compensation hiérarchique » lié au déficit dimensionnel vis-à-vis des grandes villes, et à la nécessité de s’adjoindre les ressources et les aménités d’arrière-pays industriels, ruraux et résidentiels pour être attractives et jouer un rôle d’intermédiation dans la valorisation mondialisée de ces ressources. On voit dans le cas suisse comment des villes comme Bâle, Neuchâtel ou Fribourg jouent ou ont pu jouer un rôle moteur dans les tentatives et les propositions de refontes cantonales, tandis que des villes plus grandes et/ou dotées d’attributs de villes globales, comme Genève ou Zurich, y sont largement étrangères. À une autre échelle, celle des couronnes périurbaines, c’est plutôt le phénomène de constitution de coalitions périphériques contre les villes ou les bourgs centres qui semble fonctionner comme moteur des recompositions, cette fois communales. Mais ici, le processus est peut-être temporaire et il s’agirait plutôt d’une étape dans la construction de nouveaux rapports de force territoriaux dans un processus d’intégration perçu comme inéluctable.
Le grand jeu des recompositions territoriales cantonales et municipales est donc alimenté par des tendances contradictoires et qui jouent à des échelles différentes. Si la Suisse apparaît comme un cas à part en Europe par la récurrence des tentatives de recomposition et la permanence d’héritages anciens à toutes les échelles, elle est en fait agitée par des mouvements bien plus généraux.
Plan de l’intervention
Cantons hétérogènes et discontinus et municipalités préurbaines
– Un système cantonal qui a enregistré les spécificités prémodernes et permis les cohabitations linguistiques et religieuses
– Un système municipal hétérogène et prémétropolitain
Des propositions radicales et des initiatives politiques volontaristes
– Un triple constat : la métropolisation est transcantonale, les agglomérations sont supramunicipales et les communes rurales sont faibles
– Les think tank pour une refonte cantonale
– Les politiques favorisent les fusions et la coopération
La résistance territoriale : Les raisons de l’inertie
– L’attachement aux identités territoriales et le mythe des racines menacées par la métropolisation et la globalisation
– La bataille des arrière-pays
– Un public choice à la Suisse ?
– La vraie question n’est-elle pas celle de l’interterritorialité et des territorialités en réseaux et transnationales
Orientations bibliographiques
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