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La mise en métropole de la France

Résumé de la présentation de Jérôme Dubois, Aix-Marseille Université, 29 juin 2017

Le contexte, entre modèle international et spécificités territoriales françaises

Les initiatives françaises visant à créer de puissants ensembles urbains sont loin d’être un phénomène isolé. Partout sur la planète la plupart des États favorisent aujourd’hui la naissance de pouvoirs urbains aptes à s’insérer dans les flux mondiaux, qu’ils soient économiques, culturels ou intellectuels.
Dans cette course de vitesse visant à attirer hommes et capitaux la constitution de pouvoirs urbains intégrés aptes à piloter de grands projets d’aménagement semble être une recette partagée. Pourtant dans le cas de la France s’ajoutent à ces considérations des débats plus spécifiques comme celui de la simplification du mille-feuille territorial ou la volonté d’imposer une rationalisation de la carte intercommunale dans le but assumé de diminuer les dépenses publiques. Un dernier argument, celui de la solidarité territoriale, peut être avancé. Face à un État désargenté qui peine à assurer une politique traditionnelle de solidarité nationale entre les territoires il revient désormais aux communes les plus riches d’aider directement les plus pauvres.
On notera que ce débat est très récent. La globalisation entraine aussi, et c’est le paradoxe, une forme de reterritorialisation de l’économie à l’échelle des villes selon la thèse de S. Sassen dans Global city. Le capital aurait aussi besoin d’un ancrage. Une partie de ces réflexions nous viennent des E-U, encore que là-bas aussi ces réflexions sont récentes « l’intérêt stratégique de l’aire métropolitaine pour le développement de l’économie nationale a été identifié aux EU dès le début des années 90 avec l’invention de nouveaux concepts comme edge cities, metropolitan linkages et plus tard cluster sans pour autant instaurer un lien de dépendance entre la pertinence de cette échelle et l’économie de la connaissance. Le redéploiement spatial de l’urbain est d’ailleurs identifié aussi bien pour les grandes villes que pour les moyennes villes, comme l’indiquent les catégories aires métropolitaines et aires micropolitaines ».
Dans ce contexte de fabrication d’une pensée mondialisée sur la métropole la France est pourtant restée assez frileuse, en dépit des travaux pionnier de P. Veltz sur l’économie d’archipel. Tant l’intercommunalité issue des lois Chevènement que les SCoT issues de la loi SRU, fondement du système actuel, n’ont pas été pensées à cette échelle. Les expérimentations et les arrangements multiples liés à l’interSCoT, sur les rares territoires sur lesquels il a fait l’objet d’un peu d’ambition, viennent nous rappeler la fragilité et le bricolage de telles démarches. Face à des pouvoirs urbains forts, les gouvernements successifs ont utilisé une stratégie largement fondée sur le libre consentement des territoires. Le saut actuel n’en paraît que plus violent.
En France citons les travaux de Laurent Davezies qui relèvent « le printemps des grandes métropoles » dans les bouleversements de l’économie monde. Face à la désindustrialisation qui touche peu ou prou l’ensemble des pays européens, le constat est sans nuance « les services supérieurs (numérique, conseil aux entreprises, ingénierie et études techniques, etc.) continuent à créer des emplois dans un contexte de grave décrue de l’emploi total du pays, ce qui permet à une poignée de grandes aires urbaines de tirer leur épingle du jeu ».
Pour autant les changements de regards vont prendre du temps. En matière de statistiques, il faut attendre 2002 pour que l’Insee s’intéresse à la typologie des emplois qui permet aux chercheurs d’inventer la catégorie des emplois métropolitains supérieurs. En 2009 sera forgée la notion de cadres des fonctions métropolitaines dans la même logique.
De même le découpage des aires urbaines à partir de 2010 ne fait plus de différences entre espace à dominante urbaine et espace à dominante rurale. En mixant continuité du bâti et approches fonctionnelles en termes de mouvements domicile travail, et en incluant les communes « multipolarisées » difficilement rattachables à une seule aire urbaine on arrive à inclure 95% des Français dans l’attraction d’une aire urbaine.
Même chose en termes institutionnels. David Le Bras le montre dans un article sur la socio genèse de la loi MAPTAM et son remarquable détricotage par les sénateurs contre l’assemblée et le gouvernement. L’apparition de ce terme de métropole dans le paysage institutionnel remonte à la fin 90 à travers la Datar et quelques rapports parlementaires. Mais rien de vraiment substantiel en définitive. Comme d’autres l’auteur remarque le gap entre les grands travaux théoriques sur la ville globale (Sassen), la ville des flux (Castells) les métapoles (Ascher) ou l’économie d’archipel (Theys) et les petits arrangements législatifs qui se contentent de vouloir rassembler ces ensembles urbains sans stratégie prédéfinie.

Une tentative d’institutionnalisation en partie négociée

Les métropoles super EPCI

Dans la loi de 2014, la métropole dispose d’une compétence générale en vue de proposer “un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional” (art. 43).
Pour ce faire, les métropoles s’adossent à un régime des compétences obligatoires des communautés urbaines que bien souvent elles viennent remplacer. SCOT, PLUI, mobilités… et de nombreuses compétences techniques restent donc au programme. Les nouveautés relèvent presque exclusivement du champ de l’environnement et de l’économie. En matière d’environnement la loi prévoit un certain nombre de transferts automatiques des communes à l’EPCI : eau et assainissement, gestion des milieux aquatiques, prévention des inondations, gestion des déchets ménagers et assimilés, lutte contre la pollution de l’air, les nuisances sonores, contribution à la transition énergétique, soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie, plan climat-énergie territorial, concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, gestion de réseaux de chaleur, infrastructures de charge des véhicules électriques ou hybrides, gestion des plages concédées par l’État… En matière de développement économique, les métropoles voient leurs compétences étendues au copilotage des pôles de compétitivité et à l’accompagnement à l’enseignement supérieur et à la recherche notamment.

Le développement de la contractualisation territoriale

La nouveauté n’est donc pas tant dans l’évolution des rapports au sein du couple commune / EPCI, elle concerne plutôt les rapports entre la nouvelle métropole et les collectivités de rang supérieur et l’État. Le texte prévoit notamment le transfert obligatoire aux métropoles des routes départementales à défaut de convention avec le département avant le 1er janvier 2017. Mais par voie conventionnelle, les nouvelles métropoles pourraient aller plus loin. Elles pourraient récupérer la gestion de l’attribution des aides pour le logement, l’action sociale, l’insertion ou les jeunes en difficulté notamment, compétences jusqu’à présent exercées par les départements. De même, la loi prévoit la possibilité pour la région de transférer à la métropole la construction et l’entretien des lycées et le développement économique. Enfin, l’État également pourra céder certaines de ses compétences au nouvel EPCI en particulier en matière d’aides au logement locatif social, d’aides à la pierre et de droit au logement. Plus intéressante, une métropole peut obtenir, à sa demande, la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures jusque-là relevant de l’État.

Les grandes villes à statut dérogatoire

Mis à part l’incertitude quant aux transferts par voie de convention, les compétences des métropoles de droit commun sont assez simples à cerner. Il n’en va pas de même pour les trois métropoles particulières. De ce point de vue la loi est paradoxale. Si elle donne un statut métropolitain particulier aux trois grandes villes françaises c’est pour en diminuer fortement les compétences dans le cas du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence. La lecture des débats parlementaires montre des discussions vives entre l’Assemblée, favorable à des compétences proches de celles des métropoles de droit commun pour ces deux villes, et le Sénat, aux positions beaucoup plus minimalistes compte tenu de franches oppositions locales. Le texte de loi reflète finalement la volonté du Sénat de ne pas effrayer encore davantage les élus locaux sur les territoires concernés. Le cas de Lyon est singulier puisque la loi vient au contraire acter l’existence d’un fort consensus local autour de la nécessité de renforcer encore davantage la communauté urbaine.
Le Grand Paris aura donc des compétences obligatoires uniquement en matière d’aménagement de l’espace communautaire, de politique locale de l’habitat et de la ville, de développement et aménagement économique, social et culturel et de protection et de mise en valeur de l’environnement. Compte tenu du flou de ces grandes compétences la plupart demanderont une définition précise de l’intérêt communautaire, avec le risque d’une définition a minima. Pour les autres compétences il est prévu une période transitoire durant laquelle les conseils de territoires exerceront les compétences aujourd’hui exercées par les différents EPCI. La loi prévoit également des possibilités de rétrocession de certaines compétences de la métropole en direction des communes. Si la loi a créé un seul EPCI à l’échelle de Paris et des trois départements de la petite couronne – avec possibilité pour les communes limitrophes de demander leur adhésion – force est de constater une rationalisation en trompe-l’œil puisque la loi officialise trois niveaux de pouvoirs – communes, conseils de territoire et EPCI du Grand Paris – qui devront apprendre à composer.
Le cas de la métropole provençale est tout à fait similaire. La fusion de six intercommunalités autour de Marseille se voit dans les faits nuancée par la création de conseils de territoire sur le périmètre des anciens EPCI. Si de par la loi la métropole marseillaise dispose des compétences des métropoles de droit commun, la réalité pourrait être différente compte tenu de la possibilité qui lui est offerte de rétrocéder une partie de ses compétences. Les conseils de territoire seront obligatoirement consultés par le conseil de métropole pour toute décision les concernant, ils pourront émettre des vœux et disposeront du droit de mettre les questions les concernant à l’ordre du jour du conseil de métropole. Comme pour le Grand Paris ils pourront se voir déléguer par la métropole l’exercice de certaines compétences. S’il n’y a formellement qu’un seul EPCI depuis le 1er janvier 2016, le territoire expérimente de facto une toute nouvelle gestion à trois niveaux du bloc communal.
Le cas de la métropole lyonnaise est plus original. Compte tenu du consensus politique existant localement, le législateur est allé beaucoup plus loin. Sur le périmètre de l’ancienne communauté urbaine, la nouvelle métropole va fusionner les compétences à la fois de l’intercommunalité et du département du Rhône. La loi fixe comme mission au nouvel EPCI « d’améliorer la compétitivité et la solidarité » sur ce nouveau territoire et lui attribue notamment toutes les compétences en matière d’insertion et de protection des publics fragiles jusque-là exercées par le conseil général. Comme pour les métropoles de droit commun la métropole pourra également négocier par voie conventionnelle de nouvelles compétences auprès de la région et de l’État.

Des enjeux et des outils à inventer à cette nouvelle échelle

Sans être exhaustif, je vois quatre points à suivre.

Mécanismes d’intégration institutionnelle

Le premier concerne les mécanismes d’intégration institutionnelle en particulier pour les 3 grandes métropoles françaises à statut particulier. D’un point de vue institutionnel, la France post décentralisation a su favoriser l’émergence de pouvoirs urbains forts porteurs de projets urbains emblématiques, mais par contrecoup a pris du retard en termes de planification de vastes régions urbaines. C’est ce que viennent nous rappeler les multiples formes de résistances locales face à la construction de grandes métropoles à l’échelle européenne. Ces tentatives de rationalisation de l’intercommunalité à des échelles inédites en France viennent se heurter à l’autonomie des pouvoirs urbains issus des lois de décentralisation.
Ces stratégies visant à dépasser les cloisonnements institutionnels s’appuient pourtant sur les lois de décentralisation qui ont permis la naissance de maires forts. Chassez l’institutionnel et il revient au galop. Certains auteurs nous ont pourtant rappelé tout au long de la décennie 2000 que les principaux leaderships territoriaux se sont organisés autour de grands élus urbains (Le Galès, 2003, Pinson, 2004). C’est ce qui explique les succès de la loi autour des grandes villes de province ayant déjà organisé leurs modes de coopération autour de leur première couronne, les métropoles n’étant jamais que des super communautés urbaines. En revanche, là où le changement d’échelle était nécessaire, sur des aires urbaines de plusieurs millions d’habitants, les succès sont plus mitigés parce que remettant fondamentalement en cause 30 ans d’autonomie locale. Il s’agit donc de comprendre :
– Le défi de l’intégration des volontés communales à tous les niveaux et quelle que soit leur taille, les plus petites n’étant pas nécessairement désavantagées ! gérer le non-dit d’une gouvernance territoriale qui laisse encore la part belle aux communes, mais pour combien de temps ? Cela renvoie aussi à la question de l’évolution du mode de scrutin dont curieusement on ne parle plus beaucoup aujourd’hui.
– Les phénomènes de délégation de compétences de la métropole au conseil de territoire qui ont la possibilité de gérer un budget annexe, d’avoir des prérogatives de droit public (passer des marchés, décider dans son champ de compétence) et avoir du personnel dédié. Mais ce personnel reste in fine rattaché à la métropole. Il fixe son règlement intérieur. Dans la loi la métropole à théoriquement 6 pages de compétences obligatoires, mais jusqu’en 2019 une partie de ces compétences sont automatiquement retransférées sauf avis contraire aux conseils de territoire sauf 15 compétences hyper stratégiques : bref on re-détricote immédiatement. Sauf si le conseil de territoire à la majorité des 2/3 décide de ne pas retransférer certaines compétences.

Outils et politiques publiques

Le second point concerne les outils et les politiques publiques qui n’ont pas été pensés à cette échelle. Certes, la décennie 90 a vu naître quelques critiques sur la gestion trop localisée par les projets urbains au profit d’un regard plus large embrassant l’ensemble du territoire. Les défis de l’étalement urbain, de la ségrégation sociale et des grandes zones d’activités, de la consommation d’énergie ou la congestion des principaux réseaux de transports s’accommodent mal des limites communales. De ce point de vue la loi SRU en créant les Scot et la loi Chevènement en créant l’intercommunalité moderne ont permis quelques avancées, mais jamais à une véritable échelle métropolitaine.
En définitive, le débat sur les métropoles illustre cette tension entre deux échelles, celle du projet urbain porté par la ville acteur mis en avant depuis bientôt 30 ans et celle de la planification stratégique à l’échelle des régions urbaines qui reste totalement à inventer en France. Daniel Behar l’analysait récemment pour le Grand Paris en montrant la difficulté de la puissance publique de concevoir son intervention à ces nouvelles échelles ce n’est pas qu’un problème d’argent. On ne sait pas faire de l’aménagement à cette échelle et dans un contexte hyper évolutif : sur le grand Paris on passe d’une philosophie développement éco (cluster éco et dev éco) à une vision plutôt attractivité résidentielle pour faire du développement et on bascule sur du logement et aujourd’hui que la conjoncture logement s’améliore il devient moins prioritaire… quel fil rouge pour un territoire à cette échelle ?
La question des outils devient centrale : comment faire un Scot métropolitain, un ou des PLUI métropolitains, avec quel niveau de liberté laissé aux communes et quelles règles à partager ? Comment faire vivre ces grands choix stratégiques ?le Grand Paris et les contrats de développement territoriaux, mais ça n’aurait pas marché, La Métro à Grenoble a tenté les contrats d’axes le long du tram… et Aix Marseille réfléchit ?

Quels récits pour recoudre des territoires que tout oppose ?

Par-delà les querelles institutionnelles ou le changement d’ambition des outils, c’est bien là le grand défi de ces nouveaux ensembles urbains polycentriques : mettre en désir la multiplicité et la diversité, pensées comme une force collective. Cela va à rebours de ce que l’on promeut depuis des décennies. Si je prends la métropole provençale comme exemple, il ne s’agit pas tant d’inventer de nouveaux modes de gestions qu’un grand récit dans un contexte métropolitain. Il reviendrait à la métropole la lourde charge de récréer un sentiment d’ancrage territorial et social dans une société en perte de repère, ce qui passe à la fois par les aménités physiques et la construction de sens. Ce récit identitaire devra chercher à raccrocher tous les wagons du territoire, des plus riches aux plus éloignées, spatialement et socialement. Cela passe par des politiques publiques équitables, dont l’accès à la nature, et par la création d’un sentiment d’identité. Cet enjeu est particulièrement fort en France puisque le gouvernement a décidé de doter les nouvelles métropoles, dans la lignée des communautés urbaines, d’un très grand nombre de compétences. Ce faisant il n’a pas facilité leur tâche !

La négociation avec l’État

Ce dernier point ne concerne pas spécifiquement les métropoles, mais l’ensemble des collectivités. Toutefois compte tenu de leurs visibilités dans l’organisation territoriale de la République il y a fort à parier qu’un regard attentif leur sera porté. C’est ce que montre le Pacte État-métropoles signé en juillet 2016 par le Premier ministre et les présidents des 15 métropoles françaises qui, avec son volet dit « contrat de coopération métropolitaine », promeut des « alliances » entre les métropoles, leurs agglomérations et les territoires proches (périurbains, ruraux, villes moyennes…), en vue de développer une solidarité territoriale, des complémentarités et un renforcement mutuel. Plus globalement on se souviendra de la volonté du nouveau président de faire porter une partie de l’effort du redressement des comptes publics sur les collectivités (moins 10 milliards d’euros et moins 70 000 postes), mais surtout de lier les transferts de l’État à la réalisation d’objectifs d’économie chiffrés. Si l’on en croit le discours de campagne ou la parole relayée par certains des ministres du nouveau gouvernement le chef de l’État souhaiterait passer un pacte avec les collectivités dans lequel elles s’engageraient sur un certain nombre d’économies, notamment en fonctionnement et en masse salariale. Des métropoles sous tutelle ?

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